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[이숙종칼럼] 정책이 성공해야 대통령이 성공한다

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입력 : 2017-05-21 22:15:28 수정 : 2017-05-21 22:15:27

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공감대 큰 방향으로 정책 결정
성과 창출 땐 국민 지지도 향상
정책 집행 과정 꼼꼼히 챙겨야
수수방관 땐 무능한 정부 전락
문재인 대통령이 대통령직 일을 시작한 지 13일째 이다. ‘통합’과 ‘소통’ 대통령이 되겠다는 약속을 지키려는 노력이 엿보이고, 무엇보다도 청와대를 탈권위주의적으로 운영하기 시작해 신선하다. 탄핵정국을 겪은 국민은 새 대통령의 성공을 바라고 있다. 집권 초에는 대통령과 국민 간에 ‘잘하겠다,’ ‘잘해 봐라’는 쌍방적 희망과 기대가 존재한다. 취임 초의 이러한 희망적 기대가 임기 동안 이어질수록 성공한 대통령이다.

국민이 대통령에 대해 희망을 계속 품고, 대통령 자신도 열심히 일하려는 동기를 갖는 데 있어 가장 중요한 요소는 정책의 성공이다. 대통령은 당선 이후 약속한 공약을 주요 정책으로 전환하려고 애쓴다. 이때 어떤 정책을 우선적으로 추진해야 할지는 대통령의 성공에 중요한 요소가 된다. 정책 어젠다(의제)는 찬반 입장이 갈리는 것과 많을수록 좋은 부가적인 것으로 양분해 볼 수 있다. 현 시점에서 보자면 사드 도입 같은 것이 전자라면 일자리 창출은 후자이다.


이숙종 성균관대 교수·행정학
찬반이 갈리는 의제의 경우 대통령의 결정은 생각이 같은 국민으로부터는 지지를 얻지만, 동시에 반대되는 생각을 하는 국민으로부터는 비판을 받게 된다. 누구나 원하는 경제성장이나 일자리 창출 같은 의제는 방법론에는 이견이 있어도 성과를 낸다면 국민의 지지를 얻는 데 큰 도움이 된다.

단순 논리로 치자면 집권 초기 대통령은 분열적 의제보다는 통합적 의제에 주력해 다양한 계층으로부터 지지를 얻고 싶을 것이다. 그러나 문제가 그리 간단치 않다. 대통령은 집권당이나 충성스러운 지지집단을 만족시키려고 또는 본인의 신념이기 때문에 갈등을 각오하고 정책을 추진할 수 있다. 그럼에도 불구하고 대통령은 나라를 정치공동체로 단결시키는 통합자이기에 갈등적 의제를 결정할 때보다 공감대가 커지는 방향으로 의제의 틀을 새롭게 짜는 것이 바람직하다. 그것이 국정 운영의 묘이다.

정책의 우선순위를 정하는 것 못지않게 중요한 성공요인의 하나는 집행을 잘하는 것이다. 정책이 정해지면 집행은 행정부처 몫이라는 생각은 실패를 부른다. 관료기구의 속성상 정부 정책 가운데 대통령이 챙기지 않는 정책은 더디고 무디다. 그러니 효과가 제대로 날 리가 없다. 또한 많은 정책이 세세한 밑그림 없이 위에서 아래로 하향식으로 결정된다. 이 과정에서 재정은 확보됐는지, 행정기관의 조직능력은 있는지, 관련부서 간 조정은 누가 하는지와 같은 실행상의 문제는 종종 생략된다. 대통령이 상세한 집행과정까지 챙기지는 못하겠지만 100만 공무원의 업무와 행정기관의 운영 실태를 제대로 알아야 행정부를 능력 있는 정부로 만들 수 있다.

‘대통령은 왜 실패하는가’라는 책에서 일레인 카마르크 하버드대 교수는 정책·소통·실행능력 세 가지 단계 가운데 특히, 실행능력 부족으로 미국의 대통령들이 실패했다고 말한다. 지미 카터 대통령 당시 인질 구출작전 실패는 군조직 역량이 형편없음을 알지 못해서, 조지 W 부시 대통령 당시 9·11 테러나 금융위기는 경고 신호를 무시해서 대응하지 못했다. 수많은 보고서에 묻힌 문제점을 인식 못해서 또는 복잡한 행정부를 파악하거나 활용하지 못해 실패한 사례는 우리나라에도 많다. 최근만 해도 ‘세월호’와 ‘메르스(중동호흡기증후군)’ 사태는 재난 대응을 위한 지휘체계나 정보 공유에 있어 대통령과 일선 행정기관 사이의 거리가 얼마나 먼지 보여줬다.

탈권위주의 시대에 소통이 강조되고 있다. 대통령의 활동과 생각을 국민에게 알려주고 심리적으로도 가까워지면 대통령 신뢰에 큰 도움이 된다. 그러나 장기적 관점에서 문재인정부의 성공은 정책의 성공에 달려 있다. 청와대에 정책실장직이 부활했고, 핵심의제인 일자리수석도 생겼다. 좋은 출발이지만 청와대와 행정부처가 긴밀해져야 성공한다. 둘 사이를 긴밀하게 만드는 일은 대통령의 몫이다.

이숙종 성균관대 교수·행정학

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