[이숙종칼럼] 개헌 논의에 국민을 더 참여시키려면

헌법은 민주주의체제 가장 핵심 / 북핵 문제로 국민 개헌 관심 저조 / 언론이 앞장서서 홍보 많이 하고 / 文 대통령도 적극적으로 나서야

국회 헌법개정특별위원회(개헌특위)는 내년 2월까지 개헌안을 마련해 5월 본회의 처리를 끝내기로 했다고 지난 11일 밝혔다. 내년 6월 13일 지방선거에서 개헌안 국민투표를 함께 진행하기 위해 나온 일정표이다. 이 소식에 두 가지의 반응이 즉시 일어난다. ‘과연 개헌 국민투표를 할 수 있을까’와 ‘얼마나 많은 시민이 개헌에 관심을 갖고 주요 의제를 알고 있을까’이다.

개헌하겠다는 대상은 30년 전 민주화투쟁으로 대통령직선제를 복원한 1987년 6공화국 헌법이다. 그동안 개헌 논의가 없었던 것이 아니지만 이번만큼은 국회 차원에서 30년 만에 처음으로 개헌특위가 연초 발족하면서 본격화됐다. 대통령의 권력이 막대하다가도 조기 레임덕현상에 빠지는 5년 단임제의 변경이 정치권에서 개헌 논의를 촉발시킨 주요 동력이었지만, 단순한 정부형태의 변경만이 아니라 이 기회에 개별 법률로 해결할 수 없는 국내외 정치·경제·사회적 환경의 변화상을 개정 헌법에 반영하자는 취지가 더해진 결과이다.

올해 들어 국회에서 진행돼 온 개헌 논의의 주체는 36명의 여야 의원으로 구성된 개헌특위이다. 본 위원회는 1월 5일 첫 전체회의를 연 이래 지금까지 15회 전체회의를, 두 개 소위원회도 7회와 11회 회의를 연 것으로 국회 홈페이지에 나와 있다. 개헌특위는 국민상향식 개헌을 강조하면서 2월 초 6개 분야별로 53명의 자문위원을 공개모집 절차를 통해 선정했고, 1월 하순 세 차례의 공청회를 시작으로 개헌 관련 헌법기관 및 정부 부처, 시민단체, 학계 등 각계각층의 의견을 수렴해 왔다. 8월 말부터 한 달간은 전국을 돌며 국민대토론회를 11회 가진 바도 있다.

국회는 국민의 참여를 독려하기 위해 홈페이지에 개헌 관련 배너를 만들어 유익한 정보를 제공하고 자유발언대도 만들었다. 이 배너를 클릭해 들어가 보면 헌법 개정의 주요 의제 60개를 총강 및 기본권, 정부형태, 지방분권, 재정·경제, 정당과 선거, 사법권, 헌법개정권 등 의제군별로 정리해 준다. 의제 하나씩을 클릭해 보면 관련된 현행 헌법 및 헌법개정의 연혁, 주요 쟁점 사항, 주요 논거, 개헌특위 논의 경과, 외국 입법례를 요약해 준다.

이숙종 성균관대 교수·행정학

이러한 국회의 노력에도 불구하고 개헌 추진 동력이 현재 국민으로부터 나오고 있는지는 의문이다. 여기에는 몇 가지 이유가 있다.

첫째, 개헌 논의를 주도해온 정치권 내부에서도 차분하게 개헌 논의에 집중할 수 없었다. 지난 총선 이후 개헌 논의가 확산됐지만 작년 가을부터 시작된 탄핵 정국과 주요 당의 분당사태, 올봄의 조기 대선, 이후 인사청문회를 비롯한 신정부와 관계 설정 등 숨가쁘게 정치 일정이 돌아갔다. 국회는 연말까지 국정감사와 예산안처리로 다시 바쁠 것이어서 국회의원들이 머리를 맞대고 여야 합의로 좋은 개헌안을 마련하기까지에는 시간이 매우 부족한 상황이다. 정세균 국회의장은 개헌을 정치권의 의무이자 시급한 문제로 규정하고 열정적으로 임하는 만큼 국회의 총의를 합리적으로 모을 리더십을 기대해 본다.

둘째, 일반 국민이 아직 관심을 별로 보이고 있지 않다는 점이다. 북한의 핵과 미사일 위협으로 한반도 4월 위기설, 8월 위기설 등 계속되는 전쟁 가능성으로 불안해진 국민이 개헌문제에 주목하고 생각해 보지 않는 것은 어찌 보면 당연하다. 이러한 상황에서 국회활동을 통해 개헌 논의를 습득하고 논의과정에 참여할 국민은 별로 없다. 실제로 국회 홈페이지에 마련된 개헌 의제에 대해 의견을 등록한 건수를 보면 극소수이고, 개헌 자유발언대에는 22개의 짤막한 의견이 올라와 있을 뿐이다. 국민대토론회가 있었지만 참여하는 국민의 수도 제한적이다. 따라서 일반 국민이 일상생활에서 개헌 논의에 관심을 갖도록 언론이 보다 적극적으로 관여해야 한다.

셋째, 대통령이 보다 적극적으로 나서는 것이다. 문재인 대통령은 개헌을 지지하고 국회에서 합의된 것만이라도 추진하자는 입장이지만 개헌문제를 국회에 일임한 모양새로 비친다.

헌법은 민주주의체제에 가장 핵심적이며, 헌정질서의 연속성을 위해 개정 횟수는 최소화해야 한다. 30년 만에 개헌 추진이 시작된 만큼 하려면 제대로 하자.

이숙종 성균관대 교수·행정학