[행정구역 개편 어떻게] <3> 올바른 행정구역 개편을 위한 제언

“道 규모 키우고 중앙권한 넘겨줘야”
개편안 상당수 광역자치단체 역할 간과, 시·군 규모 너무 커 행정서비스 질 저하
“도 폐지는 오히려 자치제 후퇴” 우려

정치권과 정부는 현행 행정체제 개편의 가장 큰 이유로 ‘고비용 저효율’을 들고 있다. 여기에 학계 일부에서도 현행 행정체제의 지자체 규모가 적정성을 갖지 못한 것과 지역주의 만연을 주요 논거로 내세운다. 이들은 이 같은 행정체제 문제의 핵심에 광역단체인 ‘도’가 있다고 판단한다. 최상위 조직인 정부의 각종 운영 계획이 최하위 자치단체인 시·군으로 전달되는 과정에 광역자치단체인 ‘도’가 있어 비용이 더 들고 효율도 떨어진다는 것이다.

동국대 사회과학대 심익섭 교수는 “광역단체는 지방자치가 정착될수록 단순한 중계 및 경유지 역할에 그치며 기초 단체와는 중복문제로 갈등만 야기되는 기관이 될 것”이라고 평가하고 있다.

이런 이유로 국회에 계류 중인 4개의 대표적 지방행정체제 개편 법안 가운데 자유선진당 이명수 의원의 ‘강소국 연방제(안)’를 제외하고는 모두 ‘도’의 폐지를 행정체제 개편의 근간으로 삼고 있다.

이에 대해 행정체제를 연구하는 전문기관이나 상당수 학자들은 이들이 현행 체제의 고비용 저효율과 광역단체의 경유지 역할에 대해 근본적 문제점을 간과했거나 당리당략에 의한 것으로 보고 있다. 도의 폐지는 오히려 중앙집권을 강화해 어렵사리 일군 자치제도를 후퇴시키는 결과를 초래할 것이라는 경고도 하고 있다.

◆간과된 본질적 문제=전문가들은 현행 행정체제의 근본 문제들이 광역단체는 너무 작고 기초단체는 너무 큰 데서 기인한다고 지적하고 있다.

인하대 이기우 교수(행정학과)는 “정치권이 전국의 기초 지자체를 60∼70개로 통합한 뒤 도를 없애겠다는 것은 주민자치를 없애겠다는 의도”라며 “도는 너무 작고 시·군은 너무 커서 생긴 것을 간과한 데서 발생한 명백한 오류”라고 설명했다.

이 교수는 이 때문에 행정체제 개편은 중앙정부의 권한은 광역정부로 이양하고 시·군과의 기능 중복 문제를 해결하는 선 기능개편이 이뤄져야 한다는 대안을 제시했다.

한국행정연구원에 따르면 우리나라는 국가 사무가 85%이고, 순수 지방사무는 15%에 불과한데, 이는 일본의 지방사무 비율이 30%, 프랑스 40%, 미국 50%에 비해 훨씬 적은 것이다. 중앙정부가 너무 많은 권한을 가지고 있음을 의미한다.

도의 폐지에 대해서도 숙명여대 박재창(행정학과) 교수는 “도의 폐지는 세계적 추세인 세방화(glocalization)에서 앞서가기 위해서는 현재의 광역단체들을 통폐합해 보다 큰 규모로 광역화해야 한다”며 “인구 6400만명의 프랑스가 현재 22개 레지옹(광역정부)을 6개 대지역으로, 인구 8200만명의 연방국가인 독일이 16개 주를 9개의 광역주로 재편하는 논의를 진행하고 있다”고 말했다. 세방화는 세계화와 지방화가 동시에 진행되는 것을 말한다.

경기개발연구원의 조성호 책임연구원은 “한국의 기초단체는 세계에서 가장 규모가 큰데 이는 결국 행정서비스의 질을 저하시키는 만큼 오히려 기초 지자체는 규모를 세분화할 필요가 있다”고 제안했다.

◆통합 방법은 어떻게=국내 정치·행정 전문가 대부분은 ‘자치단체 간 자율적인 통합’을 가장 바람직한 행정체제 개편 방안으로 꼽았다. 연세대 사회과학연구소가 국내 정치·행정 전문가 151명을 대상으로 실시한 ‘지방행정체제 개편에 대한 의견조사’에 따르면 응답자의 74.8%가 자치단체의 자율적 통합을 지지했다.

이 가운데 61.6%는 ‘자치단체 간 자율적 통합을 원칙으로 하되, 해당 지자체들을 국가가 지원해야 한다’고 답해 정부가 적극적 통합 추진에 나서는 대신 자율통합 지원에 나설 것을 주문했다.

통합에 성공하기 위해서는 가장 첨예한 문제인 청사 위치와 통합시 이름에 주민들이 합의해야 하는 것도 선결 과제다. 1994년부터 1997년까지 4차례에 걸친 주민투표 끝에 성공해 성공모델로 꼽히는 3여(여수시·여천시·여천군) 통합은 ▲통합시청은 여수가 아닌 여천시로 ▲각 지역별 의원수는 동수로 하는 등 첨예한 대립이 이어진 6개 항에 시민들이 합의한 데 기인했다.

수원=김영석 기자 [e-mail]